深入推进南京市预算绩效前评价工作的思考 

　　（绩效处） 

　　引言：绩效前评价是绩效目标管理的进一步延伸，是绩效跟踪和绩效评价（后评价）工作的补充，是完善全过程预算绩效管理模式的必要选择。作为一种事前评价手段，绩效前评价一方面能够对预算申报项目的必要性、可行性进行较为客观公正的评价，有效提升财政预算编制的民主化、科学化水平，优化资源配置，提高政府理财和公共服务水平；另一方面，能够促使预算部门强化绩效观念，增强绩效管理工作的主动性，进一步规范财政资金使用，提高资金使用效率，加强项目管理，注重财政资金项目的综合效益。 

　　    一、绩效前评价工作的背景和意义 

　　    （一）国内深化预算绩效管理的趋势和要求 

　　    2003年起，财政部开始推进财政支出绩效评价试点；2011年，提出预算绩效管理的概念，从单纯事后绩效评价走向完整的预算绩效管理，明确要建立从预算编制到执行、监督全过程预算绩效管理机制的目标。2012年，财政部制定并印发了《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》，推动了预算绩效管理的全面开展。随着预算绩效管理的深化和发展，绩效前评价工作开始进入实质操作阶段，国内部分地区开始了绩效前评价工作的探索。2014年，新《预算法》修订颁布，首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求，引入“绩效目标”概念，明确将绩效目标作为财政部门编制预算的要求之一，并作为预算部门编制预算草案的一个有效组成部分，客观上对加快推进绩效前评价工作提出了更高要求。 

　　    2015年12月底召开的全国财政工作会议指出，当前我国“经济发展进入新常态······财政收入潜在增长率下降，财政支出刚性增长的趋势没有改观，财政收支矛盾呈加剧之势······当前及今后一个时期，财政工作······要适应经济发展新常态，坚持改革开放······创新和完善财政宏观调控，加快财税体制改革，清费立税，增收节支，优化结构，提高绩效······实行中期财政规划管理，全面推进预算绩效管理，继续积极盘活存量资金”。在此形势下，大力加强绩效前评价工作力度，充分发挥全过程预算绩效管理模式效用，提高财政资金使用效率与效益已成为各级财政部门面临的一项重要课题和挑战。 

　　（二）国外绩效前评价工作发展状况 

　　1、美国绩效预算管理中的事前评估开展情况 

　　美国绩效预算发展较早，也较为成熟，具有完善的事前、事中和事后评价。美国于20世纪初提出“绩效预算”的概念，经过几十年的发展演变，1993年克林顿政府时期，制定了《政府绩效成果法案》，法案要求政府与部门对战略规划进行分解，在每个财年的年初制定年度绩效计划，阐明机构预算中涉及的所有项目的绩效目标，并用客观、量化的、可衡量的形式来表述；界定绩效标准和基础，作为年终绩效评价的基础；确定用来考核产出和结果的绩效指标，描述测量绩效的方法；说明为达到绩效目标所要求的运作过程、技能和技术、人力、财力、信息和其他资源等；确定赋予管理者的权限和责任。2002年小布什政府发布了“项目等级评价工具（PART）”，从项目目标与设计、战略规划、项目管理、项目效果等四个方面开展全面的绩效评价，考察“项目是否具有合法性”，全面反映“项目正在取得或已经取得的效果”，并确定项目绩效评价方法是否有效。2011年奥巴马政府提出创建新的绩效管理体系，要求每个机构设置若干高度优先排序的绩效目标；《2012财年预算指南》规定，“所提交的全部预算请求应包括为每一项高度优先性目标所设定的具体的2012财年绩效指标”；同时成立绩效促进委员会，推动绩效管理问题的解决；并开通专门网站，向美国公众提供项目绩效信息。 

　　2、英国绩效预算管理中的事前评估开展情况 

　　英国绩效预算以结果为导向，事前评估主要以政府和部门制定年度计划和说明为主。撒切尔政府时期，开展了“雷纳评审计划”，评价政府行政运行的程序、方法和效率；1982年颁布《财务管理新方案》，规范了政府支出从提出目标到实现目标所需成本，以及如何对结果和效果进行评价的全部管理过程；1985年，政府宣布公共部门凡是涉及到财政资金问题的所有政策议案，都必须向内阁或内阁委员会说明议案的实施目标及达到目标所需要投入的成本，并在议案实施后提交关于实施结果的效果的评价报告。1997年，布莱尔政府要求各部门与财政部签订《公共服务协议》，由责任条款、目标条款和如何完成目标三部分组成，分为具体清晰的目标、部门开支上限的确定、可评价的指标、改善部门提供服务的效率四方面，明确规定了各部门的战略目标、绩效目标和具体的绩效指标。其中战略目标由财政部与各部门协商决定，其他内容由各部门负责制定。 

　　    （三）绩效前评价工作的现实意义 

　　    1、有利于优化财政资源配置 

　　    在推行绩效前评价工作之前，预算部门在制定项目、申报预算时普遍根据工作经验对项目内容、工作量、资金等进行简单估算，在编制预算时对新增项目和预算调整项目缺乏必要的事前调查论证，预算申报存在一定的随意性和盲目性。财政部门往往仅对项目预算安排的资金数量进行评估，对项目本身的必要性与可行性较少甚至不做判断，预算编制的科学性和财政资金分配的合理性较低，不利于充分发挥政府的公共服务职能和财政资金效益。绩效前评价要求在政府政策和发展规划的框架下对预算部门申报的项目从必要性、可行性，预算安排的科学性、合理性等方面进行综合评价，对评价结果较差的项目，取消项目立项或压缩项目预算；对评价结果较好的项目，鼓励其积极推进，从而在源头上提高了预算编制的科学性，优化了财政资源的配置效率。 

　　    2、有利于完善全过程绩效管理体系 

　　    当前绩效管理工作重点在于绩效评价。由于绩效评价工作是当年度对上一年度开展的项目进行评价（绩效跟踪可视为绩效评价工作的前置环节），其结果应用存在滞后性，主要适用于以往年度开展并持续的项目，对当年的新增项目或内容发生较大变化的往年项目意义不大。 

　　    绩效前评价作为一种事前管理手段，能够从源头上明确预算项目是否必要、可行，提高了预算编制的科学性、前瞻性，弥补了绩效跟踪与绩效评价难以溯及以往的缺陷。同时，绩效前评价要求预算部门在项目开展之前即制定较为明确的项目推进计划和资金使用计划，能够为绩效跟踪与绩效评价工作提供有力的参考依据，有利于提高绩效评价工作的效率和质量，进一步提升全过程绩效管理体系的效用。 

　　二、国内绩效前评价工作现状 

　　目前我国绩效前评价工作尚处于起步阶段，部分地区对此项工作进行了探索。例如： 

　　北京市从2010年开始开展绩效前评价（称为事前绩效评估）工作。2012年，北京市财政局制定《北京市市级项目支出事前绩效评估管理暂行办法》，明确评估对象为市级财政性资金安排的项目，以拟列入预算的民生类、城市管理服务和城市建设类等社会关注度较高、金额较大的项目及重大政策为重点。对项目实施的必要性与可行性、项目绩效目标、财政支持的范围与方式、项目预算等内容进行评估。评估工作由财政部门统一领导，委托中介机构，邀请人大代表、政协委员、各领域专家一同组成第三方评估组，对部门预算项目进行评估。通过文件分析、项目调研、质询答辩等程序，对部门预算项目进行评审，根据评审结论决定是否支持项目开展。2014年，北京市财政局制定《北京市市级项目支出事前绩效评估管理实施细则》，进一步细化事前评估工作要求。2015年6月，北京市政府制定并印发了《北京市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》，要求“扩大事前评估范围，做好重大政策、项目事前评估工作。将重大民生政策落实情况、大额专项资金使用情况等作为绩效评价重点，并将评价结果作为安排下一年度预算和分配转移支付额度的重要依据。”将事前评估工作的范围逐渐由项目评估扩大到政策评估。 

　　上海市闵行区自2008年起开始以结果为导向的预算编制改革，在此基础上实现全过程绩效预算管理。全区绩效管理工作由区委区政府领导，由区人大、政协、审计、财政等部门组成区绩效评价工作领导小组统一管理。2014年，该区将纳入绩效前评价的民生、公共领域专项资金项目预算金额标准由原先的500万元以上调整为200万元以上，评价项目由2013年的30个增加到115个。所有项目均由各预算部门自行开展前评价，并从中选出12个项目开展重点前评价。重点前评价由财政局邀请专家代表、人大代表、政协委员、公众代表组成专家组，结合预算部门提交的自评价内容和项目材料进行审阅、问答，进行评分，形成重点前评价报告，并撰写当年前评价工作总报告。所有自评价报告和重点前评价报告均在闵行区政府网站上进行公示，前评价工作总报告在闵行区财政局网站上进行公示。 

　　可以看出，北京市与上海市闵行区的绩效前评价工作各有所长。北京市的事前评估覆盖范围较广，以委托第三方形式开展，更加客观；闵行区将绩效前评价分为预算部门自评价和财政部门重点前评价，并将所有评价报告在网站上进行公示，有利于强化责任传导、加强社会监督，提升绩效管理水平。 

　　    三、南京市预算绩效前评价工作试点情况 

　　    2015年，南京市财政局开始绩效前评价试点工作，根据项目情况，分别采用重点前评价流程和简易流程两种模式，即前评价和目标评审。当年选取四个项目，分别为电子商务、“四有一责”、环保专项和城乡居民养老专项资金，其中，对电子商务专项资金项目和“四有一责”专项资金项目采用重点流程即聘请第三方中介机构开展较为全面的前评价工作；对环保专项资金项目和城乡居民养老专项资金项目，采用简易流程即聘请人大、政协和高校专家组成专家组开展专家评审。2016年，市财政局进一步规范流程、拓宽试点范围，推动绩效前评价工作进一步深入。当年对2017年度“特色小镇建设”和“气象现代化——风廓雷达”两个项目开展绩效前评价。 

　　    （一）取得的初步成效 

　　    1、为预算安排提供参考依据 

　　    2015年与2016年的绩效前评价试点工作结果为编制下一年度预算提供了参考。其中，电子商务专项资金项目2016年度申报预算1700万元，经评价调减80万元；环保专项资金项目申报预算30000万元，经评价调减2740万元。气象现代化——风廓雷达项目2017年度申报预算964万元，绩效前评价结果建议核减预算99.6万元；特色小镇建设项目申报预算15000万元，评价结果将资金预算压缩到3000万元，并明确该专项资金需用于特色小镇重点项目贷款贴息和项目建设以奖代补。从试点工作可以看出，绩效前评价工作对预算安排的参考作用得到了初步发挥。 

　　    2、建立前评价工作制度 

　　通过学习借鉴与实践探索，市财政局对绩效前评价工作的认识更加深入。2016年9月，市财政局制定并印发《南京市财政预算绩效管理前评价操作规程》，对绩效前评价工作概念、内容、对象、流程等作出了规定。原则上将当年所有市本级预算部门（单位）申请财政资金的项目全部纳入前评价工作范围，同时，将新增项目、申请增加预算项目、当年政策执行到期申请下一年度延续的项目等三类项目作为评价重点，兼顾政府热点、城市发展和社会民生考量；对绩效前评价工作中财政部门和预算部门的职能做了初步明确。 

　　    3、宣传绩效前评价工作理念 

　　    当前我市预算部门的绩效管理意识主要体现在项目完成或年终进行验收总结期间绩效评价工作开展较为积极，对评价结果的重视程度和后期整改力度都有所提升。但在预算申报环节，各部门的绩效管理意识仍然较为欠缺。通过绩效前评价试点工作，并将评价结果应用于预算编制，能够使市政府与各市级预算部门接触和了解绩效前评价的概念、做法和意义。 

　　    （二）存在的问题 

　　经过两年的试点工作，南京市绩效前评价工作取得了一定成绩，但在工作中也暴露出一些问题。 

　　1、绩效前评价与预算编制的时间衔接不够紧密 

　　当前我市“两上两下”的预算编制工作模式中，“一上一下”属于预算编制的决定性阶段，在这一阶段预算部门的预算总体安排已基本确定。因此绩效前评价工作应当在“一下”阶段形成初步评价结论，以便财政部门能够根据评价结果确定预算部门申报的项目和预算是否合理并采取相应措施。目前我市绩效前评价工作与预算编制布置工作一起开展，与预算部门“一上”开始时间接近。由于前评价工作需要一定时间，如果不能在“一下”阶段拿出有效的评价结果，前评价的作用则难以得到充分发挥。 

　　    2、绩效前评价观念普遍欠缺 

　　    通过试点工作，可以发现当前市级预算部门普遍欠缺绩效前评价观念。2016年9月，市财政局印发了关于开展绩效前评价试点工作的通知，对需要开展绩效前评价工作的项目进行了界定，明确了预算部门需要提供的相关资料。但在申报开展绩效前评价的多个项目中，仅有“特色小镇建设”和“气象现代化——风廓雷达”两个项目的主管部门提供了比较齐全的资料并开展了前评价，其他项目主管部门均未能按照要求及时提供所需材料，或者提供的材料过于简略，导致前评价工作无法开展。 

　　    3、绩效前评价工作力量不足 

　　    由于绩效前评价工作目前仍属于绩效管理前沿工作，财政部门、市级预算部门和社会中介机构均对其缺乏足够的认识和理解，造成绩效前评价工作力量不足。尤其是我市社会中介机构普遍尚不具备开展绩效前评价工作的人员和能力，直接影响了绩效前评价工作推进力度。 

　　    4、绩效前评价结果未能有效应用 

　　    理论上，成熟的绩效前评价结果应当以政府决议的形式作为预算编制的决定性依据。但在实际工作中，由于当前绩效前评价工作主要由财政部门主导开展并出具评价报告，未能上升到政府决议的高度，因此在预算编制过程中，政府政策和决议仍然是预算编制的主导因素，绩效前评价结果仅作为参考，长远来看，势必影响绩效前评价工作的权威性和实用性。 

　　    四、如何深入推进南京市绩效前评价工作 

　　    （一）构建绩效前评价管理体系 

　　从当前国内外绩效前评价工作开展情况来看，普遍是由政府统一主导，制定相应政策、构建管理体系，各级预算部门落实绩效管理要求，财政部门和其他相关部门分别履行有关职责。目前南京市绩效前评价工作主要由市财政局制定管理制度、发布工作计划，由各市级预算部门配合开展，权威性较低，不利于前评价工作的深入推进。为构建权威、高效的绩效前评价管理体系，切实发挥绩效前评价效用，可以从以下三个方面着手： 

　　1、市政府主导绩效前评价工作 

　　明确市政府在绩效前评价工作中的领导地位。由市政府制定相应政策，明确绩效前评价工作的整体框架、工作要求和总体目标，将工作责任分解落实到各有关部门和单位；通过成立专门的市级绩效前评价管理组织或委托财政部门的方式统一管理绩效前评价工作，将评价结果作为政府制定项目规划或项目决策的依据，要求财政部门根据评价结果编制预算，预算部门根据评价结果具体执行；市政府、人大、政协等部门对绩效前评价工作开展情况进行监督考核。从而实现绩效前评价工作全面覆盖，进一步提升绩效前评价工作的权威性和实用性。 

　　2、财政部门具体管理绩效前评价工作 

　　财政部门根据市政府职能安排，参与或受托对全市绩效前评价工作进行具体管理。负责制定绩效前评价具体工作制度、流程、工作手册，细化落实工作要求；做好绩效前评价工作与绩效跟踪、绩效评价工作的衔接，为形成健全高效的全过程绩效管理模式提供有力推动；建设绩效前评价第三方社会中介机构库和专家库，筛选优质机构和人员，为绩效前评价工作提供有生力量；组织开展各类绩效前评价工作宣传和业务技能培训，提升市级预算部门和社会中介机构业务水平；审核各预算部门项目资料，选取重点项目开展财政重点绩效前评价等。 

　　3、预算部门切实履行绩效前评价工作职责 

　　各市级预算部门根据市政府工作部署，在报送预算编制计划的同时或之前，报送与项目有关的、开展绩效前评价所需的各类材料，包括与项目背景立项有关的各级文件、项目可行性分析报告、部门年度绩效计划、所有项目的绩效目标、相应的绩效指标与评价标准；为达到绩效目标所需运作过程、技能、人力、财力（包括需要的财政资金和其他渠道来源资金）、信息和其他资源的具体说明；项目涉及的部门及分工等。配合市级绩效前评价管理组织或财政部门开展绩效前评价工作，将评价结果应用于部门预算编制，并根据全过程绩效管理体系要求开展项目。 

　　    （二）扎实做好绩效前评价基础工作 

　　    1、普及绩效前评价工作理念 

　　    积极开展绩效前评价工作宣传。重点宣传绩效前评价工作的概念、意义与发展趋势，在市级预算部门中形成绩效前评价工作意识，积极落实工作要求，改进部门预算编制工作。根据绩效前评价工作试点情况，适时推行预算部门绩效前评价的自评价工作。 

　　    2、探索建立绩效前评价指标体系框架 

　　    由于绩效前评价工作重点关注项目的必要性与可行性、预算的科学性与合理性，因此不同财政资金项目的绩效前评价工作具有一定的共通性。研究建立统一的绩效前评价指标体系框架，有利于提高预算部门对绩效前评价工作的接受度，降低工作难度，统一工作标准，进而增强情况相似的项目间绩效情况的可比性，便于对财政资金项目科学进行类别划分，推进预算编制工作的层次化、分类化管理。 

　　    3、规范开展绩效前评价 

　　    做好绩效前评价工作与预算编制工作在时间上的衔接，提前下发绩效前评价工作通知，督促预算部门按照要求申报开展绩效前评价项目并准备所需资料，否则不予立项和安排预算。综合考虑成本效益因素和项目本身情况选取绩效前评价项目，对重点项目或复杂项目采用重点前评价流程，聘请社会中介机构具体实施；对其他项目采用简易流程，聘请专家组成专家组，对项目进行评审。形成规范的前评价报告和专家评审意见。 

　　    4、提升绩效前评价工作质量 

　　通过专家教学、经验交流等形式积极开展绩效前评价工作培训，培训对象覆盖财政部门、市级预算部门和社会中介机构，力争在较短时间内培养一批能够胜任绩效前评价工作的队伍，使绩效前评价工作能够按照计划顺利开展，并形成科学合理的评价结果。根据绩效前评价工作特点面向社会择优选择社会中介机构和专家，规范建立绩效前评价中介机构库和专家库，优先聘用入库机构和专家开展绩效前评价工作，提升工作质量。财政部门认真做好绩效前评价工作的监管和指导，严格落实工作纪律和报告质量要求，加强对具体开展绩效前评价工作的社会中介机构的管理，确保最终形成的绩效评价报告数据全面真实、问题分析客观深入、评价建议科学可行。 

　　5、强化绩效前评价信息化管理机制 

　　完善南京市财政绩效管理系统，在现有绩效目标、过程跟踪、绩效评价等模块的基础上增设绩效前评价模块，由预算部门填报项目资料，财政部门录入前评价结果。实现前评价模块与财政预算管理系统的有效衔接，使前评价结果能够在预算管理系统中得到充分反映和运用。 

　　    （四）强化绩效前评价的结果应用 

　　    预算绩效管理的最终目的是向绩效预算过渡。因此，预算编制环节开展的绩效前评价工作对实现这一过渡具有极为重要的作用。成熟的绩效前评价可以并且应当成为绩效预算的首要环节。由于我市绩效前评价工作正处在起步阶段，首要任务是适应财政预算绩效管理改革步伐，充分发挥绩效前评价在现阶段的具体作用，即为预算编制工作提供参考依据，从源头优化财政资源配置；促进预算部门从源头落实绩效管理工作要求；完善全过程预算绩效管理体系，形成前后贯通、科学有效的绩效管理工作格局。 

　　    为实现预算绩效管理工作的当前目标，进而实现绩效预算改革的长远目标，需要进一步强化绩效前评价结果的应用，加大前评价结果在预算编制中的考量和作用，逐步将绩效前评价工作上升为由市政府主导，提升绩效前评价工作的权威性；以前评价结果要求相关预算部门改进工作方式方法，落实绩效管理要求，使绩效管理贯彻项目和部门工作全过程，为绩效预算奠定良好基础。